特别行政区

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特别行政区英文:special administrative region,缩写SAR),必要时设立的特殊制度的地方行政区域,也简称特区,是指根据宪法规定,在中华人民共和国行政区域范围内设立的,享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。特别行政区是中国为以和平方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题和台湾问题而设立的特殊的地方行政区域。特别行政区的建立构成了中国单一制的一大特色,是马克思主义国家学说在我国具体情况下的创造性运用。特别行政区的成立,有助于维持香港与澳门的繁荣和稳定。

世界很多国家都有设置。类型多样,从行政地位上分:有地方一级政区的特别行政区,也有地方二级或三级政区的特别行政区;从政区职能上分,有行使综合职能的特别行政区,也有行使各种单一职能的特别行政区。各国都因某种特殊需要而设,即使在一个国家因历史情况不同,设置特别行政区的类型也不相同。所以,各种特别行政区之间没有统一的标准。不少国家把首都作为特别行政区,如巴黎东京等。美国是世界上拥有特别行政区最多的国家,各州内拥有各种单一职能的特别行政区成百上千,21世纪初,全美有4万多个特别行政区。

中华人民共和国全国人大分别于1990年和1993年通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。两个基本法的第一条规定:特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分;第12条规定:特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。这是将中国宪法的规定具体化。特别行政区是中华人民共和国的一部分,是地方一级行政区域;特别行政区政权是中华人民共和国的一级地方政权,直辖于中央人民政府;中央人民政府与特别行政区的关系是在单一制国家结构形式内中央与地方之间的关系,特别行政区享有高度自治权,但它不享有国家主权;没有外交和国防方面的权力,也不是一个独立的政治实体。其法律地位相当于省、自治区和直辖市。

特别行政区的历史

中国近现代的特别行政区为地方一级具有综合职能的政区。中华民国先后设置有顺天府(京兆)、热河、察哈尔、绥远、川边、阿尔泰、东省、威海卫、琼崖等直隶于中央政府的特别行政区。

顺天府在清代已设立,辖京畿附近24县。1913年1月颁布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》,保留顺天府,仍受直隶省节制。1914年10月4日颁布《京兆尹官制》,改称京兆地方,辖20县,区域相当今北京市(除延庆),以及天津蓟县、武清、宝坻,河北固安、永清、安次、香河、三河、霸州、涿州。其行政机关称京兆尹公署,行政首长称京兆尹,主要职权为执行行政事务、管理巡防与警备队、监督官吏等。1928年6月裁撤,辖境并入河北省。

热河、察哈尔、绥远特别区。初沿用清末旧制,设热河都统、察哈尔都统和绥远城将军,主要管理军政和蒙旗事务,而民政则热、察属直隶省,绥远由山西省兼辖。1914年7月6日颁布《都统府官制》,绥远城将军改称绥远城都统,热、察、绥三区行政机关统称都统府,下置军务、总务二处,分别掌理军务、总务事宜,总务处实际以管理民政为主。都统职权管理军政、民政事务。同时添设道尹,为都统属官,专办民政,不再由他省兼辖。1914年初,热河辖14县1设治局,区域约今内蒙古锡林郭勒盟以南、开鲁县及扎鲁特旗以西,辽宁建昌至阜新县以北,河北省承德县以北、丰宁县以东地区;绥远辖8县,区域约今内蒙古凉城至阿拉善盟之间及宁夏黄河以东、长城以北地区;察哈尔辖7县,区域约今内蒙古锡林郭勒盟及乌兰察布盟(除四子王旗外),河北尚义、张北以北地区。游牧地区仍实行盟旗自治。

川边特别区域。初沿清末旧名。1925年2月28日改称西康。其地方长官先后称川边镇抚使、经略使、镇守使和西康屯垦使。1914年1月置川边镇守使,职权依《镇守使署条例》而有所扩大,综理军民二政,辖33县。1916年1月置川边道尹,为镇守使属官,负责民政事务,辖区约今四川甘孜藏族自治州、西藏昌都与林芝地区大部。由此,川边行政多参照《都统府官制》。1928年9月,绥远、热河、察哈尔、西康4个特别区域均改置为省。

阿尔泰地方处于新疆北面,民国初年设阿尔泰办事长官。1914年8月15日颁布《阿尔泰现行官厅组织暂行章程》,下设总务处。先后设有4个设治局,区域约今新疆阿勒泰地区乌伦古河以北之地。为加强边防,1919年6月1日并入新疆省。

东省特别行政区域指中俄合办中东铁路两侧的附属区域,以哈尔滨为中心,南至长春,东至绥芬河,西抵满洲里。其名称出现于1920年11月公布的《东省特别区域法院编制条例》。1922年12月张作霖划中东铁路附属区域定为东省特别区域,以朱庆澜为长官,管辖区内军警、外交、行政、司法各机关。这是省内自成体系的一个特例。1924年收回中东铁路路权后置东省特别行政区行政长官公署,置行政长官1人,总理特别区内行政,隶属于中央政府。1933年7月伪满洲国改为北满特别区,1936年1月1日废。

威海卫指今山东东部威海市一带。1898年《中英订租威海卫专条》规定英国租借威海卫及刘公岛等地,租借期25年。1930年10月1日中国政府收回。1931年4月25日,公布《威海卫管理公署组织条例》,设威海卫行政区,在威海卫未辟为军港前,置威海卫管理公署,掌理行政和监督地方自治事务,隶属于行政院。

琼崖特别区范围即今海南省。国民政府西南政务委员会于1932年5月27日公布《琼崖特别区长官公署组织条例》,划琼崖全境为琼崖特别区,设特别区长官,直隶于国民政府,依法令综理琼崖全区公务。此特别区和威海卫行政区在全面抗战前未见有宣布结束的明令,抗战胜利后,亦未见重新恢复的明文。

截至2007年底,中国有两个特别行政区:1997年7月1日成立的香港特别行政区,1999年12月20日成立的澳门特别行政区。它们与中国北洋政府1914年设置的川边特别行政区(治康定,今属四川)、热河特别区(治承德,今属河北)、察哈尔特别区(借治万全,今属河北)、绥远特别区(治归绥,今内蒙古呼和浩特)和1924年设立的东省特别行政区(治哈尔滨,今属黑龙江),美国的哥伦比亚特区等性质上很不相同。它们是根据邓小平一国两制”的设想而创设的,即在中国这个社会主义国家中允许特别行政区享有高度的自治权,在相当长时间内保持原有的资本主义制度。按照《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》规定:中央人民政府负责管理特别行政区的外交、国防事务,依照基本法规定任命特别行政区行政长官和行政机关主要官员外,特别行政区享有高度的自治权,即行政管理权、立法权、独立司法权和终审权。特别行政区政府以行政长官为中心,实施由行政长官、行政机关、立法机关和司法机关组成的政治体制,并实行“港人治港”、“澳人治澳”的政策。

性质

(一)特别行政区是国家中的一个行政单位,而不是一个独立的政治实体,也不是联邦制国家中的成员国。它和其他行政区一样,与中央人民政府之间存在从属关系,中央人民政府领导特别行政区,特别行政区服从和接受中央人民政府的管理。特别行政区建立的政府,只能是地方政府。作为一个地方行政单位,不能作出行使国家主权的行为,特别行政区的一切权力是中央人民政府授予的。

(二)特别行政区实行特殊的社会制度,即不采用人民代表大会制的政治制度,也不搞社会主义的公有制、按劳分配和计划经济的经济制度。它也不同于经济特区。其高度自治权,无论在权力的内容和行使权力的范围上,都超过省、直辖市、自治区,构成了特别行政区的主要特色。在立法权方面,特别行政区可以按照全国人民代表大会通过的特别行政区基本法制定法律,既不受国家法律和行政法规的限制,也不受刑法、民法范围的限制。在行政权方面,享有其他行政区所没有的财政、经济贸易、货币金融、海运、航空、文化教育和治安等方面的管理权。在司法权方面,享有司法终审权,无须上诉到国家最高法院解决。在涉外事务方面,中央人民政府负责管理与特别行政区有关的外交事务,同时又可授权特别行政区依法处理有关的对外事务,如可以作为国家代表团成员参加中央人民政府进行的与特别行政区有关的外交谈判,参加与特别行政区有关的适当领域的国际组织和国际会议。

(三)特别行政区由当地人组成政府,中央人民政府不派人去担任特别行政区政府的职务。行政长官在当地通过选举或者协商产生,由中央人民政府任命。担任主要职务的官员由行政长官提名,报中央人民政府任命。法官经独立委员会推荐,由行政长官任命。所以特别行政区的政权是爱国者的政权,而不是无产阶级专政。这是特别行政区政府的最大特点。此外,中央人民政府负责管理特别行政区的防务,但派驻的军队不干预特别行政区的地方性事务。特别行政区居民享有特别行政区基本法和法律规定的权利和自由。

特点

1.在特别行政区实行不同于祖国内地的政治和经济制度。我国宪法和特别行政区基本法规定实行“一国两制”,即在统—的中华人民共和国境内,大陆主体部分坚持实行社会主义制度,坚持四项基本原则;在这一前提下,为解决香港、澳门、台湾历史遗留下来的问题,根据宪法的规定建立特别行政区,在一个相当的时期内,保持原有的资本主义社会经济制度和生活方式,不实行社会主义制度和政策。

2.特别行政区行使的权力不同于普通地方机关和民族自治地方的自治机关。特别行政区是统一的中华人民共和国的一个地方行政区域,但与其他一般行政区域不同,它实行高度自治,依照法律的规定享有立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。特别行政区通用自己的货币,财政独立、收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府,中央人民政府不在特别行政区征税。

3.特别行政区的事务由当地人进行管理。即特别行政区的政权机关由当地人组成,中央人民政府不派遣干部到特别行政区担任公职。

参见