省制

　　省制（汉语拼音：shengzhi；英语：provincial system），中国在元以后地方最高行政区划制度。中国古代王宫禁地称“省”，即省中。魏晋时期，于中央设中书、尚书、门下三省（中书省、尚书省、门下省），辅助皇帝处理日常政务，省始成为官署名。北齐至隋唐时，地方有事，常于地方设行台省，“台”指中央尚书省，代表中央处理事务。金熙宗[完颜亶]]于天会十五年(1137)，在刘豫伪齐故地置行台省。以后，地方遇有重大事务，中央常遣尚书省官员坐镇地方便宜行事，称“行尚书省事”。不过金代的行尚书省，仍是中央在地方的临时派出机构。

　　元承金制，元世祖忽必烈以中书省总理全国政务，改地方行尚书省为行中书省。中统、至元年间，先后设有陕西四川、河东等行省，仍为朝廷的派出机构。随着疆域开拓和政局稳定，至成宗大德年间(1297～1307)，除京畿、山西、山东及内蒙古一带隶于中书省和西藏直属宣政院外，在全国共设岭北、辽阳、河南、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、江西、湖广、征东等十一行中书省。行省成为固定的地方最高行政机构，但另一方面仍保留着朝廷派出机构的某些原有性质，行省与中书省“互为表里”。行省设平章政事，总揽一省军事、民政、财政、漕运诸大权。又设右丞、左丞、参知政事、郎中、员外郎等官，分管诸事。行省直属机构有检校所、照磨所、架阁库、理问所、都镇抚司等。行省由此成为地方最高行政区划。

　　明初，仍沿袭元制，在地方设行中书省。明太祖朱元璋认为行中书省的权力太重，为加强中央集权，首先削弱地方权力。洪武九年(1376)，改行中书省为承宣布政使司。先后设置北平承宣布政使司（永乐二年罢）等十三个承宣布政使司，以首都所在应天等府直隶六部（后通称南直隶、南京）。此后，增置交趾、贵州、云南三承宣布政使司。永乐十八年（1420），因以北平为首都（京师），革北平布政使司，所辖区域直隶六部（通称北直隶、京师），改原直隶为南京（南直隶）。宣德二年(1427)十一月，革交趾布政使司。自此至明末，全国共设置京师、南京和十三个承宣布政使司：山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州（见两京十三布政使司）。每省设承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，分别管理一省钱谷、刑名和军政，因都指挥使官衙较高，合称为都、布、按三司。元代由行省总揽一切政务，至此改变为由三司分理，从而加强了中央集权。

　　清朝建立后，在东北地区和新疆、西藏、青海、内外蒙古（见内蒙古六盟、外蒙古）等地区，派遣将军、都统、大臣管辖。在关内地区，仍实行省制，而省的管理体系有较大变化。顺治元年(1644)，改明代北直隶为直隶省，二年，又改南直隶为江南省，时共为十五省：直隶省〔初治真定府，康熙八年(1669)移治保定府〕、江南省（治江宁府）、山西省（治太原府）、山东省（治济南府）、河南省（治开封府）、陕西省（治西安府）、江西省（治南昌府）、浙江省（治杭州府）、福建省（治福州府）、湖广省（治武昌府）、广东省（治广州府）、广西省（治桂林府）、四川省（治成都府）、云南省（治云南府）、贵州省（治贵阳府）。康熙六年（1667）分江南省为江苏（治苏州府）、安徽〔初寄治江宁府，乾隆二十五年(1760）治安庆府〕两省，分湖广省为湖北（治武昌府）、湖南（治长沙府）两省，分陕西省为陕西（治西安府）、甘肃〔初治临洮府，乾隆三年（1665）移治兰州府〕两省，全国共设十八省，也称内地十八省。自康熙历雍、乾、嘉、道、咸、同六朝二百余年未变。光绪时(1875～1908)，先后在边疆地区置省：新疆（光绪十年建，治迪化府）、台湾（光绪十二年建，治台湾府，1895年台湾被日本侵占，1945年归还中国）、奉天（光绪三十三年建，治奉天府）、吉林（光绪三十三年建，治吉林府）、黑龙江（光绪三十三年建，治齐齐哈尔府），全国共设二十三省。

　　明初实行一省三司分权制，虽然解决了地方权力过于集中的矛盾，但随之也产生了新的弊端，即三司鼎立、互不统摄，极不利于应对地方上出现重大突发事件。所以自宣德以后，或边防有警，或因地方不靖，又陆续在全国各地派出备有中央部（六部）、院（都察院）一、二品大员职衔的总督、巡抚，处理地方事务。宣德初有陕西、南畿浙西、辽东、宣大等巡抚，正统年间开始置有云南总督、贵州总督。景泰以后，地方多事，逐渐普遍设立，成为常制。嘉靖以后，内乱外患不断，全国普遍设立节制都、布、按三司的总督和巡抚。总督主要署理军务，故多置在边地，比较固定的有：蓟辽保定、宣大山西、陕西三边、两广四总督。巡抚主理民政，兼理军务，每省皆有，有的一巡抚辖两布政使地，如山西河南巡抚，有的一省一巡抚，如福建巡抚，有的一省几巡抚，如陕西有陕西、宁夏、延绥、甘肃四巡抚。但明一代总督、巡抚始终是中央派出的钦差大臣，均系兵部尚书、侍郎或都察院都（副、佥）御史衔，总督、巡抚与三司之间仍是中央官与地方官的关系，重大地方事务三司听其节制，地方上日常事务仍由三司管辖。

　　清初为肃清南明势力，曾确立一省一督制。以后经康熙、雍正年间不断增减调整，至乾隆中叶以后，全国确定为8总督（直隶、两江、陕甘、四川、闽浙、湖广、两广、云南），15巡抚（江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、福建、浙江、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南、贵州）。直隶、四川、甘肃三省无巡抚，由总督兼巡抚事；山东、山西、河南三省无总督，由巡抚兼总督职责，成为定制。总督掌管辖区内文武、军民，总理戎政，保卫边疆。巡抚总管一省地方行政事务，职权略逊于总督。总督、巡抚在所督所抚地区内集军务、察吏、治民大权于一身，遂成为最高级的封疆大吏。

　　总督、巡抚以下，每省的行政机构为承宣布政使司和提刑按察使司。承宣布政使司设布政使一人（江苏省分别设江宁布政使和苏州布政使），一般称“藩司”或“藩台”，地位低于巡抚，掌一省行政，司全省财赋之出纳。提刑按察使司设按察使一人，一般称“臬司”或“臬台”，地位略低于布政使，“掌一省刑名按劾之事，以振风纪而澄吏治”，重大案件与布政使会议办理，兼管全省驿务。故以省级长官而言，有督（制台）抚（抚台）、布（藩台）、按（臬台）四员。布政使司衙门下设经历司、照磨司及理问所等办事机构。按察使司衙门下设经历司、照磨所与司狱司等办事机构。藩、臬两司的辅佐官称道员，除分管地方外，也有通管全省漕粮、盐法、河道等专职道员，各省设置不一。此外，又在各省设立学政，为管理一省教育事业的最高长官，地位略低于巡抚。清末，裁学政，改设提学司；改按察使司为提法使司，专管地方司法行政；在一些省份置交涉使司，办理公众交涉事务；增设巡警道、劝业道，分别统管全省警巡事务和农工商业及各项交通、驿传事务。

　　民国初沿袭清制，设直隶（1928年6月28日改称河北）、奉天（1929年2月5日改称辽宁）、吉林、黑龙江、山东、河南、山西、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州、台湾（日占，1945年10月25日收复）23省。1928年9、10月新设热河、察哈尔、绥远、青海、西康（1939年1月1日成立省政府）、宁夏6省，增至29省。1945年8月31日析辽宁、吉林、黑龙江三省为辽东、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、兴安、嫩江9省，复增至35省。

　　各省行政机关初无统一制度。1913年1月8日公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》后，始统称为行政公署，设民政长一人，由大总统任命，总理全省政务；置总务处及内务、财政、教育、实业4司。1914年5月23日依《省官制》，行政公署改称巡按使公署，由大总统任命巡按使一人，管辖全省民政官吏及巡防、警备队等，并受政府特别委任，监督财政和司法行政及其他特别官署的行政事务。设政务厅，置厅长一人，由巡按使荐请内政部转呈大总统简任（须回避本籍），辅佐巡按使掌理全省事务；厅内设总务、内务、教育、实业4科，分掌政务。1916年7月6日改巡按使为省长。1917年9月6日公布《教育厅暂行条例》和《实业厅暂行条例》，裁省长公署政务厅内教育、实业二科，设财政、教育、实业三厅和警备处；各厅、处置厅、处长一人，由大总统简任，总理厅、处事务。1921年6月23日公布《省参事会条例》，设参事会，由会长和省参事员12人组成；会长由省长兼任，省参事员由省长就所属各厅、处长和本省人士中分别委任、聘任三人，其余由省议会选任。

　　1925年7月1日，广州国民政府颁布《省政府组织法》。规定“省政府于中国国民党指导、监察之下，受国民政府之命令，处理全省事务。”成为此后国民政府省组织法的基础。该法废此前省行政机关独任制，采用合议制。设省府委员数人，由委员互选省主席。设秘书处和军事、民政、财政、建设、商务、教育、农工7厅，厅长由省府委员兼任。南京国民政府成立后，依1931年3月23日第六次修正公布的《省政府组织法》称省政府，“依国民政府建国大纲及中央法令，综理全省政务”。设委员7～9人，由中央简任，组成省政府委员会。设主席一人，由国民政府从省政府委员中任命，代表省政府执行省政府委员会议决案等职权，因故不能执行职务时，由省政府委员互推一人暂行代理。又设秘书处和民政、财政、教育、建设4厅（必要时得增设实业厅及其他专管机关），各厅受行政院各相关部委指导。秘书处设秘书长一人，简任，承省政府主席之命综理处务。各厅设厅长一人，由行政院从省政府委员中选择，并提请国民政府任命，综理各该厅事务，并指挥监督所属职员及所辖机关。1936年10月24日依行政院公布的《省政府合署办公暂行规程》，实行秘书处、各厅及保安处一律并入省政府公署内合署办公制度，省主席总揽省务。1939年7月22日依行政院公布的《战区各省省政府设置行署订例》，秉承省政府之命，在所辖区域内代行省政府职权。行署设主任一人，由行政院就省政府委员中提请国民政府简任，综理行署事务。1945年9月21日公布《台湾行政长官公署组织条例》，台湾省暂设行政长官公署，由行政长官依据法令综理台湾全省政务。1947年4月，台湾省亦实施《省政府组织法》。1949年中华人民共和国建立后也实行省制。