行省制

　　行省制，13世纪以来中国的主要行政模式，源于元朝，明清两朝得到发展，最终影响了现代中国的行政体制。忽必烈建元朝后，正式在朝廷设置中书省总领全国政务，时称“都省”。元朝在全国共设10个行省，即岭北、辽阳、河南江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙省、江西、湖广。而山东、山西、河北和内蒙古等地则称为“腹里”，由中书省直辖。

元行省制

　　元行省制是古代多民族统一国家发展壮大过程中中央与地方权力结构不断调整、完善的产物。它并非单纯的中央集权或地方分权。元行省制的历史价值在于：它创立了一种以行省为枢纽，以中央集权为主，辅以部分地方分权的新体制。元行省制引起了13、14世纪中央与地方权力结构的较大变动，对元代社会和后来的明清、近代影响至深。

　　元代行省是行中书省的简称，其渊源可追溯到魏晋隋唐的行台和金代行尚书省。只不过此类两重性仅表现在云南等少数行省范围内，多数行省的性质仍然是朝廷的临时派出机构。大约在世祖末成宗初，随着江浙、湖广、江西、陕西、四川、甘肃、辽阳、河南等行省的改置或增设，行省逐渐演化为常设的、固定的地方最高官府。几乎与此同时，元廷又对行省的名称、品秩、事权作了重要调整：

　　其一，“嫌于外重”，一律取消中书省宰执“系衔” ；

　　其二，降行省品秩为从一品，通常以平章政事二名为长官、少数行省特许增置左丞相一员，但品秩仍比都省低一级 ；

　　其三，江南等处行枢密院并入行省，实行“絜兵民二枋而临制于阃外” 的体制。

　　这三项举措大体奠定了行省作为地方常设机构的规模和权力框架。

　　需要特别指出的是，行省演化为固定的地方官府，是指其主要性质而言。即使上述演化完成以后，行省仍长期保留着朝廷派出机构的某些原有性质。许有壬云：“都省握天下之十省分天下之治”。虞集说：“国家置中书省以治内，分行省以治外” 。《元史·百官志七》也说：“行中书省……掌国庶务．统郡县，镇边鄙，与都省为表里。”以上三处明言行省“分天下之治”，“掌国庶务”，且与朝廷都省互为“表里”，密切相连。另，终元一代，行省官一直属于“内任”官 。元未柳贯、孙作、虞集称行省为“外廷”、“政府”和“外宰相” 。这些都显示：世祖、成宗朝以后行省仍具有地方最高官府和朝廷派出机构的两重性质，其代表中央分驭各地的使命依然如故。与世祖前期行省的两重性质不同的是，其地方最高官府的性质已占主导，朝廷派出机构的旧有性质则退居次要地位。徐元瑞《吏学指南·府号》说：“分镇方面，故为行省。”《元史》《明宗纪》和《达识帖睦迩传》也说，行省官掌“方面之权”，充“方面之寄”。此“分镇方面”和“方面之权”，对理解行省的两重性和代表中央分驭各地的使命，很有帮助。“分镇方面”、“方面之权”和“方面之寄”，显然不是一般地方官府在某地域范围内“画地统民”，而蕴含着由中央派出，代表中央统辖“方面”的意思。另外，从灭南宋之后湖广、江西、江淮、陕西数省的辖区均与中书省直辖区“腹里’接壤，其治所均在与京师最近的水陆交通线上，也不难窥见行省代中央“分镇方面”之职能是相当突出的。当然，我们还需要正视和承认世祖朝以后行省性质的主要方面演化为常设地方最高官府的事实。元行省的这一半性质，也可在元人笔下窥其端倪：如大德五年（1301年）成书的徐元瑞《吏学指南》称行省为“分镇方面”；但时至元末，柳贯则云“行省得画地统民” ，与柳贯同仕于顺帝朝的湖广行省平章星吉也自称：“吾受天子命为藩大臣” 。既然元后期文人中不乏行省“画地统民”和“藩大臣”等说，元世祖朝以后行省新增的地方最高官府的性质也就十分清楚了。

明代发展

　　朱元璋在起义过程中，凡略定的地方，都沿袭元朝行中书省的制度，设置行中书省，或中书分省。行中书省的负责人叫参知政事和平章政事，省内设置的机构和官吏，大体上和中书省相同。明朝建立后为加强中央集权，改元朝之行省为承宣布政使司，布政使司仅主管民政，又设提刑按察使司掌刑狱、都指挥使司掌军政，合称都、布、按三司，遇大事由三司会商。为防止布政使司长官专权，每一布政使司又设左、右布政使各一人，明布政使司的职掌虽与元行省有差异，但作为行政区划并无本质上的不同，所以，习惯上仍称布政使司为省。俗称为藩司，代称为薇垣；布政使则俗称为方伯。有明一代，除京师、南京(见明都城)外，计有山东、山西、河南、陕西、四川、江西、湖广、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州十三个布政使司，京师又称北直隶，南京又称南直隶，此即两京(直隶)十三布政使司，俗称为十五省，为明直辖地区的行政区划。

　　明代在改元行省为布政使司的过程中，除元岭北行省大部分不在境内、辽阳行省分属奴儿干都司及山东布政使司境的辽东都司外，京师和山东、山西二布政使司析自元中书省，南京为元河南行省(今皖北、苏北)与江浙行省(今皖南、苏南及上海市)，广东布政使司为元江西行省(今广东大部)与湖广行省(今广西钦州、合浦地区及广东留州半岛和海南岛)，陕西布政使司为元陕西、甘肃(今甘肃嘉峪关以东部分)两行省地；四川布政使司并入部分元云南行省(今四川大凉山以西及金沙江以西、以北地)，湖广布政使司并入了元河南行省(今桐柏山以南、长江以北湖北大部)，两广部分已析出，但仍习称湖广；浙江布政使司大部为元江浙行省；贵州布政使司则为析云南、四川、湖广三布政使司邻境地置。其他各布政使司的名称、辖境与元行省大致相同(见行中书省)。明代的布政使司是元代行省制的进一步发展，设置较元朝合理，它奠定了清代以来内地省级行政区划的基础。

　　明代布政使司与都指挥使司辖境大致相同，但略有参差，有相互约制之意。如颍州(今安徽阜阳)隶南京凤阳府，而颍州卫属河南都司；夔州府(今四川奉节)隶四川，而瞿塘卫(治今奉节)属湖广都司；磁州(今河北磁县)隶京师，而磁州千户所属山西部司等皆是。布政使司下辖府、州、县和土府州县及部分土司，据《大明会典》记载，万历初有一百三十七府、十三军民府、一百九十九州、一千一百四十九县、八土府、四十六土州、七土县及八宣慰司、五宣抚司、七安抚司、一百一十六长官司、一卫军民指挥使。另有布政使司佐理官参政、参议分守各道，派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事，或节制一或数府州，称分守道。各布政使司参政、参议均因事而设，员额不等，京师、南京不设布政使司，无参政、参议，境内各道由邻省布政使司带管。 明布政使司虽为地方的最高行政机构，但自中叶以后，各地遍设总督、巡抚，布政使司需受其节制，地位下降。

清代完善

　　清朝省一级的地方行政制度，是采取对明中叶以后由总督、巡抚统领省政予以事实上的承认的做法，并明确规定立为正式制度。总督是兼管两省或三省事务的高级地方官，“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”、巡抚是负责一省全面领导工作的首长，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”，是名正言顺的地方大吏。清代的督、抚沿袭明代旧制，都带有右都御史或右副都御史的兼衔，在军务地区，有时还带兵部尚书、右侍郎的兼衔，在水利重要地区，也有加工部衔的，这些都说明督抚们在一定限度内可以行使监察官吏和指挥军务的职权。总督和巡抚之下都有一定数量的直辖军队，总督管的叫督标，设有副将、参将等官；巡抚管的叫抚标，设有参将、游击等官。此外，还设有跨省的专职领导某项事务的总督，如河道总督、漕运总督等。 清代在省一级虽然确定了以总督和巡抚为军政首长的制度，但中央朝廷对督抚们在工作活动中的控制却极严。一切较为重大的政务都必须奏报皇帝，等候批示。清代的康熙、雍正、乾隆、嘉庆等皇帝通过批示（雍正以后经过军机处），对各省地方政务，能够做到具体安排和指示。如果督抚们偶有越轨行为和不顺意之处，立予法办。故清代督抚们虽被授予一省甚至两三省的军政权力，但并没有发生有能力恃势自重、对抗朝廷的情况，加以初期对于山西、陕西、东北各地区的督抚专用满员，驻防各省的八旗军队又全由满员担任都统、将军等官，因此清代省一级地方行政制度曾有过约200年的相对稳定。 由于清代特殊的军制，满洲、蒙古、汉军等八旗官员难有统辖系统，故在各省不再设都指挥使司，将三司改为二司，一省之内，在督抚之下只设布政使司和按察使司，主官为布政使和按察使。但清代的两司，己不再是一省的主要负责人，而下降为督抚的属官了。

历史作用

　　洪绂说，元行省是“中古殖民地制度之遗物”，“省区即军区”，“皆为军事控制区域，各拥相当军需资源；藉以供养驻军，镇压地方，其目的乃以武力维持专制统治与剥削” 。钱穆说，元行省是“一个极不合理的制度”，“行中书省就是一个行动的中央政府，宰相府的派出所。分驻在这个地方来管事。如是则地方绝无权，权只在中央”；“这种行省设施，实际上并不是为了行政方便，而是为了军事控制” 。显而易见，前人对元行省制多有微词和针砭。 需要指出，洪绂把元行省制视为“中古殖民地制度之遗物”的看法是荒谬的。元行省只是蒙古贵族进入中原后所建立的地方军政制度，属于多民族统一国家内部的产物，与入侵外国的殖民活动无涉。况且，元代蒙古本土也设置了岭北行省。倘若按照洪绂的说法，蒙古本土岂不也成了成吉思汗子孙的“殖民地”了吗？！

　　毋庸讳言，元朝统治者设置行省的初衷和直接目的，确实是“以武力维持专制统治与剥削”。确实是“为了军事控制”。但是谁曾料到，元统治者出于军事控制目的而创设的行省，却引出绵延至明清及近代的中央集权新模式。所以，我们对元行省制历史作用的评价，就不应拘泥或局限于“军事控制”、“军事镇压”的初衷，而应从更大的时空范围去探索分析其历史根源和复杂背景。

　　评价元行省制的历史作用，必须着眼于古代中央与地方权力结构的螺旋式发展过程。从形式上看，行省制及其带来的中央集权模式来自蒙元统治者对帝国疆域军事控制的偶然行为，实际上其背后又隐藏着古代中央与地方权力结构发展历程的必然抉择。

　　迄两宋，古代中央与地方的权力结构，主要采用地方分权和郡县制中央集权两种模式。这两种模式“以一个否定另一个”，螺旋式发展。如果说夏商西周所建立的王（天子）为天下共主与诸侯藩屏四方，是一个松散的封建大一统，那么，春秋战国诸侯争霸及兼并就是对夏商西周体制的否定。秦统一后，实行极端中央集权，以郡县统制各地，嬴姓皇族无尺寸之封，“一尊京师而威服天下” ，又是对春秋战国诸侯纷争的否定。此前后联系的三形态，恰形成第一个“正一反一合”阶段。

　　两汉郡国并行，对秦极端中央集权既有继承，又有变通。但魏晋南北朝以豪族大土地占有为基础的方镇都督分权或区域性割据，又是对秦汉郡县制中央集权的否定。隋和唐前期，重建中央集权的州县、府兵、科举等体制，又是对魏晋南北朝地方分权割据的否定。自秦汉始前后联系的三形态及递次否定，又构成第二个“正一反一合”阶段。

　　唐后期藩镇割据或半割据，是郡县制地方权力结构的某些部分不甚完善造成的。安史之乱后，藩镇节度使军事、财政、行政、监察诸权在握，可以自募军士，可以占有“送使”等赋税，也可以节制“支郡”，自辟官吏。河朔等镇还能自行拥立主帅。藩镇割据或半割据所造成的内轻外重，显然是对隋及唐前期中央集权体制的否定。两宋一反唐后期藩镇割据之道而行之，立足于收权，而且颇为彻底。既“收其精兵”、‘制其钱谷”、削其支郡、“稍夺其权”，又以路转运、提刑、常平、安抚四监司为工具收夺州县诸权和监察地方官吏。元及明清统治者承袭两宋制度，继续实行收夺州县官府事权和尽可能集中各项权力于中央的政策，只是在中央集权过程中运用了行省的特殊工具，创立了以行省为枢纽的中央集权，故应是两宋否定唐后期藩镇割据的继续与发展。于是，自隋朝始前后联系的三形态及递次否定，又形成了第三个“正一反一合”的阶段。

　　诚然，就中国的历史环境、具体条件而言，中央集权比地方分权的合理性与进步性明显多一些。隋唐以降，中央集权逐渐取代地方分权割据，也表明了这种优胜劣汰的历史选择。但极端的中央集权很大程度上又是以中央对地方政府“无所分画”和“无所寄任” 为基础，是与皇帝专制制度相适应的历史产物，主要是为家天下的王朝大一统服务的。从这种特定性质、目标及消极后果来看，两宋式的极端中央集权并不是古代中央与地方权力结构的最佳模式。最理想的中央与地方权力结构应该是，既能保证中央政府有足够的力量统治好全国，又能保障地方有适度的权力建设好地方。从中国的国情出发，以中央集权为主体，适当添入地方分权的若干内容，应是比较合理和有益的。

　　关于这个问题，明末顾炎武、王夫之及南宋叶适曾作过有益的探索和论述。顾炎武认为：“知封建之所以变而为郡县，则知郡县之敝而将复变。然则将复变而为封建乎？曰：不能。有圣人起，寓封建之意于郡县之中，而天下治矣……封建之失，其专在下； 郡县之失，其专在上。”顾炎武以进化论的观点看待封建制地方分权与郡县制中央集权的递次兴替变更，还揭示封建制地方分权的缺陷和过失是“其专在下”，多数权益为地方封君占据；郡县制中央集权的缺陷和过失又是“其专在上”，多数权益为朝廷所垄断。这是独具慧眼的。他还提出：“寓封建之意于郡县之中”，是达到天下大治的良策。即在郡县制中央集权的现有体制内，部分地吸收封建制地方分权的因素。这就是中央集权与地方分权主辅结合的意思。王夫之也说：“封建之天下分而简，简可治之以密；郡县之天下合而繁，繁必御之以简。” 显然也是强调郡县制中央集权应在统治方法上与封建制地方分权取长补短，“简”“密”相辅。南宋叶适亦主张，在郡县制体系内应参酌古制，实行“以一郡行其一郡，以一县行其一县，赏罚自用，予夺自专”的“伯政” 。此处的“伯政”，乃殷商之类的方伯之政。叶适的意图也是要重新赋予郡县官吏一些类似于诸侯方伯的治事权。顾炎武、王夫之、叶适三位有影响的政论家，对上述问题的见解大同小异，不谋而合，表明两宋式极端中央集权的弊病已相当突出，亟待改进和变通，创立中央集权与地方分权主辅结合的新模式。元行省制就在相当程度上体现了这类新模式。揭傒斯说：“镇以磐石宗，重以分省寄” ，《元史·明宗纪》也称行省为“方面之寄”。合而论之，即在传统的郡县制基础上另加行省之类的高层督政组织于中央与路府州县之间，把行省当做分寄与集权的枢纽，既有所分寄，又立足于集权。从法理上说，中央政府以命令授权形式将部分权力交与行省行使，一切治权皆属中央政府，行省只是中央的代理而已。无论行政、财政、军事、司法诸事权，朝廷总是在直接掌握某些基本权力（如主要军队、官吏任用等）的同时，把相当一部分权力分寄于行省，然后借行省集权于中央。显而易见，元行省制中央集权是秦汉以来郡县制中央集权模式的较高级演化形态，也是两宋否定唐后期藩镇分权的继续，相当于自隋朝始第三个“正一反一合”阶段的“合”。元行省制所体现的中央集权与地方分权的主辅结合，明显优于单纯的中央集权或单纯的地方分权。

　　特别引人注意的是，在古代中央与地方权力结构的螺旋式发展三阶段中，地方高层督政区的相应演进是至关重要的。元行省又是这类高层督政区较成熟、较完善的形态之一。这类高层督政区往往具有监察、军事、财赋三大权力，以达到督责郡县，使之完全听命于中央的目标。然而，西汉州刺史和唐前期十道巡察使或按察使，因其临时和单纯的监察职司而成效有限。东汉魏晋的州牧都督和唐后期的方镇节度使则因监察、军事、财赋三大权集于一身而转化为地方割据势力。两宋转运、常平、提刑、安抚四监司并存的体制，又导致极端的中央集权和地方无权。元帝国建立前后，随着黄河、长江流域的开发及其向边疆地区经济文化的辐射，可供中央政府直接而深入治理的区域越来越扩大。尤其是成吉思汗的后继者将阿尔泰山以东、喜马拉雅山以北的牧业区、农业区首次正式纳入统一的多民族国家版图之后，设置适当的高层督政区，以利中央对地方的直接控制，就成为一种不可逆转的历史趋势和要求。元行省制就是在这种形势下应运而生的。元行省本身既是大军区，又是财赋征集区。另外，辽阳、陕西、甘肃、四川、云南五行省又与五道肃政廉访司的监察区完全重合，其它五省内廉访司监察区又分别与行省直辖区、宣慰司辖区相对应。就是说，行省区划多半构成了相应的监察区。与前述军区、财赋区略有区别的是，军区和财赋区的两大权力统一由行省实施，而监察区的监察权则由廉访司及行御史台独立行使。总之，元行省及其内部特有机制的问世，使军事、财赋、监察三位一体的行省高层督政区成为比较稳定、成熟的建置，而且长期发挥了主要为中央集权服务的作用。明清的三司督抚就是在元行省高层督政区的基础上进一步演化而成的。

　　然而，元行省制中央集权也发生了一些负面效应。如行省将路府州县各项权力削夺大半，使其处理庶务的正常功能显著降低；行省区划面积过大，对区域经济文化的发展弊多利少等。这些也是不容忽视的。